[20]在《公地的悲剧》一文中，哈丁教授指出：理性的牧人将得出如下结论：对他来说，唯一明智的做法是为牧群多增加一头牲畜……可是这个结论被每一个人使用，每一个理性的牧人都共享这块公地，于是悲剧发生了。
行政检察工作中的情况与此类似。在民事检察法律关系中，监督主体是人民检察院，被监督主体是人民法院及其审判人员。
当然，由于检察权和审判权的明显差别，民事检察中不可能公然使用人民法院的判决或裁定文书，但是 2007 年修改民事诉讼法时将检察机关的抗诉条件等同于法院依申请裁定再审的条件，则说明人民检察院的抗诉工作正在竭力地向法院的决定再审工作靠拢，说明了抗诉措施的审判化趋势。[3]因此，《办案规则》和统计报表的审判化倾向是当时认识水平的反映，是历史局限性的产物。（三）上级人民检察院交办的。作为国家机关，检察机关所行使的只能是公权力。申诉人和被申诉人既非监督者，又非被监督者，因而不是民事检察法律关系的主体，也不是民事检察中的当事人。
《办案规则》第 17 条规定非确有必要时，不进行调查，就是上述有限调查权理论的产物。这种检察权的审判化说明民事检察工作的基本定位出现了严重偏差，错误地把民事审判的功能（权利救济）作为民事检察的功能，错误地把民事审判中不告不理的当事人主义思想引入民事检察，从而导致民事检察的对象、方法和程序陷入审判化误区。同时，在我国现有的制度背景之下，复议机构不但有权审查具体行政行为，也有权审查规章以下的其他规定、命令等具有普遍约束力的规范性文件的效力，这使得行政复议的审查范围远远超过了行政诉讼的审查范围，理想状态下的行政复议制度，为相对人提供一条较行政诉讼更为快速、专业和宽阔的救济渠道。
如在县级以上各级政府设立独立的行政复议委员会，赋予其主体地位和独立的法律人格，由其以自己的名义受理、审理和裁判行政复议案件或者是借鉴美国的行政裁判官制度等等。对于现有的行政复议制度的缺陷的分析可以概括为以下两点：第一，行政复议机构不健全、不独立，官官相护的弊病致使其无法做出公正的裁决，难以获得相对人的信任。另一方面，诉愿裁决的公正与否并不完全依赖于诉愿审议机构的地位是否独立于行政机关，而是通过完善程序、加强相对人的参与和公众的监督等手段来促进诉愿裁决的公正性。其二，对复议程序的改革，即—尽可能地借鉴司法程序，使复议程序更加精细、完整，从而提高相对人的参与度、增强行政复议的科学性。
《行政复议法》第十二条、第十三条、第十四条、第十五条规定了一般情况下由上一级行政机关或主管部门作为复议机关审查下一级行政机关或部门的行为。四、结语：行政复议程序改革—一条可行之路台湾地区在现行的《诉愿法》颁布之前，旧的诉愿法也面临着公众信任的危机，学界曾就诉愿制度是否应该进行司法化改革展开了激烈的争论。
其次，我们在探讨行政复议制度改进的课题时，必须以现有的制度基础和社会背景为出发点和归宿。[2]关于行政复议制度的缺陷及原因的问题，在2004、2005年是讨论比较集中的两年，参见《法学研究》2004年第2期，另外由周汉华主编的《行政复议司法化：理论、实践与改革》一书中集中收录了相关的文献。上级机关或部门通过受理复议案件，监督下级的活动。第二，采用双轨制模式。
从《行政复议条例》到《行政复议法》再到《行政复议法实施条例》，我们可以看到我国行政复议法制的一条清晰的脉络—我国的现有的行政复议制度，是直接建立在行政层级监督基础之上的，行政复议制度的运作不是依靠一个具有相对独立的法律地位的机构来实现的，而是采取机构设置上依托于行政系统、职能发挥上借助于行政权力的层级监督的动力来履行其职责的。具体到我国《行政复议法》，第一条就规定，行政复议法的立法目的之一即在于防止和纠正违法的或者不当的行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益。与台湾地区行政诉愿制度精细的程序设计相比，我国大陆的行政复议程式仍存在着过于简陋的弊病，诸如有关于书面审查原则及其例外情形、行政复议代理人参与复议的程序与职责、行政复议人员的专业素质要求等还都只限于个别条文的概括式规定，缺乏具体、明确的规定。行政复议司法化改革的各种不同方案中，归纳起来主要是在两个方面对行政复议制度加以改革：其一，对复议组织的改革，即—设立相对独立的机构承担复议职责。
否则，不但不能保证行政复议机构的独立和复议结果的公正性，反而可能由于新的机构设置带来新的资源浪费、腐败和不公。二、现行法规范下行政复议制度的运行动力（一）行政复议制度的角色定位我国的行政复议制度初创于20世纪50年代，在1991年《行政复议条例》颁布实施之前的行政复议活动主要是通过各个领域分散的立法加以规制的，而后经由1991年《行政复议条例》、1999年《行政复议法》、2007年《行政复议法实施条例》的实施，我国已经形成了一个比较完整的行政复议制度体系。
行政机关系统内部的层级监督关系，是我国行政复议制度得以建立和运行的前提。行政复议制度的这一性质在《行政复议法》的立法过程中得到了充分的彰显，具体而言，1990年颁布的《行政复议条例》第三条曾规定了行政复议机关独立行使职权的原则，即：行政复议机关依法行使职权，不受其它机关、社会团体和个人的非法干预。
决程序的规定、第六十五条对言词辩论的条件的规定，以及第六十六条言词辩论的程序的规定。行政复议制度实施中暴露出来的问题，不仅仅是立法技术的问题，更为重要的问题是理念与现实的冲突、理论与实践的落差。这一改革思路直指行政复议的制度定位，即—纠正现有的将行政复议作为权力监督手段制度定位，将行政复议制度的重心放在权利救济上，保持以行政方式解决争议的效率的同时，尽量引入司法程序所具有的独立性和公正性，使行政复议制度实现公平与效率的有机结合，最大限度地保护公众的合法权益{3}。另一方面，行政复议程序尽可能高效、简便，这是行政效率性的要求。《行政复议法》第二十条进一步规定了上级机关监督和督促行政复议机关的复议工作的职责。第二，需要强有力的司法监督，作为最后一道防线，为不服内部监督结果的行政相对人提供充分的救济，对行政主体的内部监督产生强有力的监督和威慑作用。
当我们现有的制度在执行过程中暴露出问题和漏洞时，特别是在行政法领域，重新建立机构，通过法律授予其独立的法律地位和职权，从制度上保障其与既有的行政体制脱离剪不断理还乱的关系是学界非常常见的一种思路[4]。[6]台湾地区现行《诉愿法》第五十二条对诉愿审议委员会的组织和裁决程序的规定、第六十五条对言词辩论的条件的规定，以及第六十六条言词辩论的程序的规定。
合并行政复议制度与行政诉讼制度，废止普通法院对行政案件的司法审查权，从而实现行政审判专业性和公正性。其中，这些部门总共有复议人员2800余人，60％以上是兼职，而且有相当数量的人员是兼任多项工作[1]。
在复议程序和证据规则的设计上，也是采取极为粗线条的概括式立法模式。在行政主体守法意识较低、行政诉讼作为外部监督手段并未对行政主体的活动产生充分有效的监督和威慑作用的情况之下，在制度上建构一个相对独立的机构是可能的，但是在实践层面上保障该机构不受行政权力的干预独立行使职权则非常困难。
行政复议制度得以运行的内在动力在于行政层级监督，司法化理念下的相对独立的复议机构则是这种监督的间接表现形式，需要一定的前提条件方可实现。即在保证现有的行政复议体制不变的前提下，在少数特定的领域率先引入独立的复议机构，与现有的行政复议制度并行发展。第四条有关于合法、公正、公开、及时、便民的复议原则的规定，以及第十四条转送有关复议申请的制度设计等等具体复议制度的规定，都体现了保护相对人的合法权益的制度目标。[3]关于行政纠纷的具体论述，参见杨建顺著《行政规制与权利保障》，第552-553页，中国人民大学出版社2007年8月第1版。
方军．论中国行政复议的观念更新和制度重构[A]．周汉华．行政复议司法化：理论、实践与改革[C]．北京：北京大学出版社，2005（第1版）. 28将复议工作交由办公室、宣传教育处或者信访处等综合办事部门承办的有4230个，其余的没有复议机构或法制机构。
第二，需要强有力的司法监督，作为最后一道防线，为不服内部监督结果的行政相对人提供充分的救济，对行政主体的内部监督产生强有力的监督和威慑作用。第四条有关于合法、公正、公开、及时、便民的复议原则的规定，以及第十四条转送有关复议申请的制度设计等等具体复议制度的规定，都体现了保护相对人的合法权益的制度目标。
另一方面在复议程式中注入更多的司法化因素，保证其中立和公正。与台湾地区行政诉愿制度精细的程序设计相比，我国大陆的行政复议程式仍存在着过于简陋的弊病，诸如有关于书面审查原则及其例外情形、行政复议代理人参与复议的程序与职责、行政复议人员的专业素质要求等还都只限于个别条文的概括式规定，缺乏具体、明确的规定。
在复议程序和证据规则的设计上，也是采取极为粗线条的概括式立法模式。完备的行政复议程序，不但可以为复议人员提供必要的指引，减少错误，推动复议工作的顺利进行。行政复议制度，为认为行政行为侵犯了自己的合法权益的行政相对人提供了一种表达异议、请求审查和裁决、要求赔偿的途径，这一制度的存在本身就蕴涵着保护相对人的合法权益，为相对人提供救济手段的这样一层含义。即一方面坚持行政复议的行政性，保持其成本低廉、灵活高效的特点，并使其接受司法审查。
同时，在我国现有的制度背景之下，复议机构不但有权审查具体行政行为，也有权审查规章以下的其他规定、命令等具有普遍约束力的规范性文件的效力，这使得行政复议的审查范围远远超过了行政诉讼的审查范围，理想状态下的行政复议制度，为相对人提供一条较行政诉讼更为快速、专业和宽阔的救济渠道。在笔者看来，以增强行政复议机构独立性为核心内容的行政复议司法化改革，实际上是将行政层级监督纳入复议的轨道，是层级监督的间接的表现形式，复议机构承担着这种监督的中介和桥梁的作用。
但这并不意味着我国的行政复议制度在实践中陷入尴尬境地之后就无路可走、无药可救了。三、行政复议司法化的前提条件和我国的现实问题（一）行政复议司法化的前提条件在学者们提出的行政复议司法化的改革方案中，一个重要的内容是建立相对独立的行政复议机构，尽量克服由于是建立在行政系统内部、受行政权力干预而产生的不中立、不公正的弊端{8}。
行政复议制度得以运行的内在动力在于行政层级监督，司法化理念下的相对独立的复议机构则是这种监督的间接表现形式，需要一定的前提条件方可实现。2007年8月1日正式实施的《行政复议法实施条例》第五章就专门规定了行政复议指导和监督问题，将《行政复议法》中的有关规定进一步细化，其核心意图就在于充分利用行政层级监督的权力，加强对行政复议工作的内部监督，推进《行政复议法》的实施。
